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未作出交通事故责任认定的工伤认定如何处理

标签:交通事故、工伤

发布作者:            发布时间:2019-05-05 16:33:33       阅读:28

案例一:王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案

  (最高人民法院审判委员会讨论通过 2016年9月19日发布)

 

  当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益,对其权利义务产生明显的实际影响,且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,而对该程序性行政行为提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

相关法条

  《中华人民共和国行政诉讼法》第12条、第13条

基本案情

  原告王明德系王雷兵之父。王雷兵是四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司职工。2013年3月18日,王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实,四川省峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定,作出乐公交认定〔2013〕第00035号《道路交通事故证明》。该《道路交通事故证明》载明:2013年3月18日,王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许,当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂,翻覆于隔离带内,造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故。

被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由,于当日作出乐人社工时〔2013〕05号(峨眉山市)《工伤认定时限中止通知书》

2013年4月10日,第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡,向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定,并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。(以下简称《中止通知》),并向原告和第三人送达。

  2013年6月24日,原告通过国内特快专递邮件方式,向被告提交了《恢复工伤认定申请书》,要求被告恢复对王雷兵的工伤认定。因被告未恢复对王雷兵工伤认定程序,原告遂于同年7月30日向法院提起行政诉讼,请求判决撤销被告作出的《中止通知》。

裁判结果

  四川省乐山市市中区人民法院于2013年9月25日作出(2013)乐中行初字第36号判决,撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2013年4月10日作出的乐人社工时〔2013〕05号《中止通知》。一审宣判后,乐山市人力资源和社会保障局提起了上诉。乐山市中级人民法院二审审理过程中,乐山市人力资源和社会保障局递交撤回上诉申请书。乐山市中级人民法院经审查认为,上诉人自愿申请撤回上诉,属其真实意思表示,符合法律规定,遂裁定准许乐山市人力资源和社会保障局撤回上诉。一审判决已发生法律效力。

裁判理由

  法院生效裁判认为,本案争议的焦点有两个:一是《中止通知》是否属于可诉行政行为;二是《中止通知》是否应当予以撤销。

  一、关于《中止通知》是否属于可诉行政行为问题

  法院认为,被告作出《中止通知》,属于工伤认定程序中的程序性行政行为,如果该行为不涉及终局性问题,对相对人的权利义务没有实质影响的,属于不成熟的行政行为,不具有可诉性,相对人提起行政诉讼的,不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性,对相对人权利义务产生实质影响,并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的,则属于可诉行政行为,相对人提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼受案范围。

虽然被告作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为,但该行为将导致原告的合法权益长期,乃至永久得不到依法救济,直接影响了原告的合法权益,对其权利义务产生实质影响,并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此,被告作出《中止通知》,属于可诉行政行为,人民法院应当依法受理。

虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定:“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人”。但是,在现实道路交通事故中,也存在因道路交通事故成因确实无法查清,公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此,《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定:“道路交通事故成因无法查清的,公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明,载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实,分别送达当事人。”就本案而言,峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡,依据所调查的事故情况,只能依法作出《道路交通事故证明》,而无法作出《交通事故认定书》。因此,本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论,也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由,否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下,仍然作出《中止通知》,并且一直到原告起诉之日,被告仍以工伤认定处于中止中为由,拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见,

  二、关于《中止通知》应否予以撤销问题

  法院认为,《工伤保险条例》第二十条第三款规定,“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的,在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间,作出工伤认定决定的时限中止”。如前所述,第三人在向被告就王雷兵死亡申请工伤认定时已经提交了《道路交通事故证明》。也就是说,第三人申请工伤认定时,并不存在《工伤保险条例》第二十条第三款所规定的依法可以作出中止决定的情形。因此,被告依据《工伤保险条例》第二十条规定,作出《中止通知》属于适用法律、法规错误,应当予以撤销。另外,需要指出的是,在人民法院撤销被告作出的《中止通知》判决生效后,被告对涉案职工认定工伤的程序即应予以恢复。(生效裁判审判人员:黄英、李巨、彭东)

案列二:

  刘某是某铜业有限公司员工,2014年4月,刘某在上班途中发生交通事故死亡。铜业有限公司、刘某家属述称:2014年4月2日22时许,刘某在上班途中驾驶普通二轮摩托车往公司所在地行驶,在行驶中与道路右侧路旁树发生碰撞,造成刘某当场死亡及车辆受损的交通事故,铜业有限公司、刘某家属申请认定工伤。

  经当地人力资源社会保障部门调查核实,刘某于2013年3月被铜业有限公司聘用,签订书面劳动合同,劳动关系成立。2014年4月2日晚22时许,刘某因到单位上班,驾驶二轮摩托车到公司途中遭受道路交通意外事故死亡。2014年4月30日县公安局交警大队出具道路交通事故证明:“当事人刘某驾驶二轮摩托车往单位行驶时,与道路右侧行道树发生碰撞,造成刘某当场死亡及车辆受损的交通事故”。交警部门调查取证并未发现第三方因素参与本次事故,也没有其他证据证明第三方因素参与。

  当地人力资源社会保障部门认定决定:刘某受到的交通事故意外伤害,因道路交通管理部门未作出道路交通事故责任认定书,未作出责任划分,根据《工伤保险条例》第十四条第六项:“在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”,不符合认定条件,不予认定为工伤。

  刘某家属不服当地人力资源社会保障部门作出的认定决定,向一审人民法院提起行政诉讼。一审人民法院判决驳回家属的诉讼请求。一审法院认为,虽然本次认定交警部门仅出具了道路交通事故证明,并未作出事故责任认定,但本次交通事故责任并非不能作出认定。当地人力资源社会保障部门按照《工伤保险条例》第十九条规定:社会保险行政部门在工伤认定程序中具有调查核实权。虽然《人力资源和社会保障部办公厅关于工伤保险有关规定处理意见的函》(人社厅函〔2011〕339号)及《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的规定》中均要求对《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的“非本人主要责任”的认定以司法等有权机关出具的法律文书为依据,但其并未限制在没有上述法律文书的前提下社会保险行政部门的认定权。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款同样明确了在上述法律文书不存在或不明确的前提下,社会保险行政部门可以根据事实进行相关认定,法院也应当就其作出的认定进行审查。交警部门经调查取证并未发现第三方因素参与本次事故,也没有其他证据证明第三方因素参与,结合刘某夜间驾驶摩托车撞到行道树这一事实,认定刘某承担本次交通事故的全部责任的证据成立。其死亡情形不符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定,不应认定为工伤。

  刘某家属不服一审判决,向二审人民法院上诉,二审法院认为,人力资源社会保障部门在经调查无其他相反证据的前提下,根据县公安局交通警察大队出具的道路交通事故证明等证据材料,以道路交通管理部门对道路事故未作出责任划分为由,作出对刘某所受伤害不予认定为工伤的决定并无不当。判决驳回上诉,维持原判。

案例三:

  杜芝臣生前是山东凤祥实业有限公司职工。2013年1月4日凌晨1时30分左右,杜芝臣在下班后骑电动车回家途中,由于雪后路面结冰不慎摔倒,后于凌晨2时50分左右被送往医院救治。1月8日经抢救无效死亡,死亡原因被诊断为蛛网膜下腔出血。杜芝臣发生交通事故后,交通警察部门未出具交通事故责任认定书。2013年1月16日、1月20日,杜光峰(杜芝臣之子)及凤祥公司分别以杜芝臣下班途中因事故死亡为由向山东省聊城市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。2013年2月5日,聊城市人社局作出聊人社工伤阳(2013)50011号《不予工伤认定决定书》,以申请人未能提供证明杜芝臣事故责任的相关证据为由决定不予工伤认定。苏秀兰(杜芝臣之妻)、杜光峰不服,向法院提起行政诉讼,要求撤销聊城市人社局作出的不予工伤认定决定。

  裁判

  山东省聊城市东昌府区人民法院经审理认为,被告作出的不予工伤认定决定认定事实不清,证据不足,依法应予撤销。依照行政诉讼法第五十四条第(二)项之规定,判决撤销被告的不予工伤认定决定。

  聊城市人社局不服一审判决,上诉至聊城市中级人民法院。

  聊城中院经审理认为,《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定,在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤。本案中,杜芝臣在下班途中骑电动车摔倒致死,被上诉人因此提起工伤认定申请。虽然没有交警部门出具交通事故责任认定书,但上诉人也并未能提供证据证明杜芝臣负交通事故的主要责任,上诉人以被上诉人不能提供相应证据为由而作出不予工伤认定决定,实际上等同于推定杜芝臣在交通事故中承担主要责任或者全部责任,此种推定并没有事实依据。上诉人作出不予工伤认定决定属认定事实不清、证据不足,依法应予撤销,原审法院判决撤销并无不当。依据行政诉讼法第六十一条第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

  评析

  《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定:“职工在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤。”具体到本案中,杜芝臣是第三人公司职工、在下班途中发生事故、因交通事故受伤害三个要件已获确认。杜芝臣在此次事故中承担责任的程度。职工在交通事故中承担责任的程度,需结合职工在事故中的过错程度和对事故后果所产生的作用等因素来进行划分。对于一般性质的交通事故,社会保险行政部门会根据交警部门作出的事故责任认定来作为工伤认定的依据,但本案中交警部门并未就杜芝臣所发生的单方交通事故作出交通事故责任认定。在此情形下,上诉人聊城市人社局以被上诉人无证据证明杜芝臣在事故中不承担主要责任为由,作出了不予工伤认定的决定。

  按照举证规则,上诉人既然明确作出不予工伤认定决定,就应提供证明其决定正确合法的依据,也即承担提供杜芝臣在事故中承担主要责任或者全部责任证据依据的举证责任。本案中,上诉人在没有足够证据证明杜芝臣承担事故全部或者主要责任的情况下直接作出《不予工伤认定决定书》,属主要证据不足。

实践中在处理类似的工伤认定申请时,社会保险行政部门更多地采取了“消极不作为”的应对方式,其往往会以没有相关意见认定系非本人主要责任的交通事故为由而长时间中止工伤认定程序。

我们把类似于本案中上诉人聊城市人社局直接作出不予工伤认定决定的行为归于“积极不作为”的情形。如果社会保险行政部门要求按照《工伤保险条例》第二十条第三款的规定,要求工伤认定申请人等待或者请求交警部门作出交通事故责任认定,那么案件必然会被无限期地拖延下去。上述两种情形对于居于弱势地位的当事人而言都是不公平的,亦不利于行政效率的实现。

  社会保险行政部门作出上述不予认定或者中止认定程序行为的原因,仍源于对《工伤保险条例》关于不认定工伤或者不视同工伤特殊情形的举证责任分配问题的错误理解。《工伤保险条例》规定特殊情形下不能认定工伤或者不视同工伤,是以社会保险行政部门能够提供证明相关否定性的特殊情形存在的证据作为前提的,此种情形下的举证责任不应该由工伤认定的申请者承担。在此类案件中,社会保险行政部门既然认定了在事故过程中存在排除工伤认定的特殊情形,那么就必须提供能够证明存在特殊情形的证据,否则不能以未出具交通事故责任认定书为由而不予认定或者拖延认定。

在交警部门未作出事故责任认定的情况下,社会保险行政部门应在调查核实的基础上积极履职,结合相关事实证据对职工在事故中承担的责任程度作出衡量判断。

必要时也可引入第三方专业机构的鉴定意见来作为依据,并据此作出工伤认定与否的决定,而非简单地向申请人下达补正交通事故责任书通知,要求申请人提供职工在事故中不负事故主要责任的证明。

  在没有交通事故责任认定书的情况下,社会保险行政部门对事故职工在事故中所承担的责任程度所作出的判断带有较强的专业技术特点,人民法院在审理案件时应认定行政机关的此种认定属依法行使自由裁量权的范畴,审查界点应限于社会保险行政部门是否进行了完全程度的履职。第一,对于社会保险行政部门不作为类的案件,除非事故责任程度确至明显可判定之程度以至于法官足以确信社会保险部门有推诿失职之嫌,人民法院一般均宜判决社会保险行政部门在重新调查核实基础上作出工伤认定决定,以尊重行政机关的裁量决断权;第二,若社会保险行政部门基于履行工伤认定法定职责之需要,在充分进行调查核实后认定存在职工负主要责任或者全部责任之情形,进而明确地作出不予工伤认定决定,此时人民法院所进行的审查亦应谨慎克制,而不得轻易推翻行政机关的决定。本案案号:(2013)聊东行初字第13号,(2014)聊行终字第10号

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